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Septiembre 1994

Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión

Por Miguel A. Crespo

Miguel Ángel Crespo, Diputación Foral de GipuzkoaEl Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) incluye entre las Declaraciones anejas una "relativa al derecho de acceso a la información". En ella se recomienda a la Comisión que presente al Consejo un informe sobre las medidas destinadas a mejorar el acceso del público a la información de que disponen las Instituciones, con el fin de reforzar el carácter democrático de las mismas, a través de aumentar la transparencia informativa.

La transparencia informativa por parte de las Instituciones y de la Administración Pública es un elemento fundamental en todo Estado democrático, pues permite una mayor participación ciudadana en la toma de decisiones públicas y un mayor control de la Administración pública por parte de los ciudadanos. Para ello, una estrategia adecuada por parte de los poderes públicos hacia los ciudadanos es la apertura de un flujo informativo. Hasta el momento, por lo general, los flujos informativos entre la Administración Pública y los ciudadanos son de carácter asimétrico. Es decir, la Administración Pública demanda al administrado un número mayor de informaciones de las que ésta transmite al mismo.

Con el doble fin de cumplir el mandato del Tratado de la Unión Europea y poner en práctica una política de apertura informativa, desde el día 20 de diciembre de 1993 el Consejo y desde el día 15 de febrero de 1994 la Comisión, a través de sendas Decisiones, han puesto en marcha el Código de Conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión (93/730/CE) (DO L 340 31.12.1993 p. 41).

Previamente, la Comisión publicó una Comunicación al Consejo, al Parlamento y al Comité Económico y Social sobre El acceso de los ciudadanos a los documentos de las Instituciones (93/C 156/05) (DO C 156 8.6.1994 p. 5) en la que realiza un estudio comparado sobre el acceso de los ciudadanos a la información de que disponen las administraciones públicas de los Estados miembros, además de EUA, Canadá, Noruega y Suecia. En este estudio ya se recoge la necesidad de una apertura informativa y de acceso a los documentos como elemento necesario en la profundización democrática de la sociedad.

En la misma Comunicación se da la relación de los países que cuentan con una legislación específica para esta materia, que son:

  • Dinamarca (Ley 572, de 19 de diciembre de 1985),
  • Francia (Ley 78-753, de 17 de julio de 1978),
  • Grecia (Ley 1599/1986),
  • Países Bajos (Ley de 31 de octubre de 1991),
  • Canadá ("Access to Information Act", de 1983),
  • EUA ("Freedom of Information Act", de 1982),
  • Noruega (Ley 69, de 19 de junio de 1970) y
  • Suecia (Ley de 1976).

El objetivo de estas líneas es hacer un pequeño estudio comparativo entre el mencionado Código de conducta y la legislación administrativa española en este sentido, estudiando principalmente qué documentos se pueden consultar y quién puede consultarlos, para comprobar si la Unión Europea es más transparente.

Para ello, consideramos los siguientes elementos:

  • el citado Código;
  • la Decisión del Consejo de 20 de diciembre de 1993 relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (93/731/CE) (DO L 340 31.12.1993 p.43);
  • la Decisión de la Comisión de 8 de febrero de 1994 sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (94/90/CECA, CE, Euratom) (DO L 46 18.2.1994 p.58) y
  • la Ley 30/1992, de 26 de noviembre sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE 285 27.11.1992).

Código de Conducta.

El Código de conducta comunitario presenta como principio general, a modo de declaración de intenciones, el mayor acceso posible a los documentos que posean la Comisión y el Consejo. Establece a continuación una definición de lo que entiende por documento, esto es: "todo escrito, en cualquier soporte, que contenga datos existentes y que esté en poder del Consejo y de la Comisión", puesto que supone que el acceso será a información plasmada en un documento.

A continuación, regula la tramitación de las solicitudes iniciales, debiendo ser éstas por escrito y con la suficiente claridad, es decir "deberá contener en particular una serie de elementos que sirvan para identificar el documento o los documentos de que se trate". Si el autor del documento fuera una persona física o jurídica u otro organismo, la solicitud deberá dirigirse directamente al mismo. El acceso a los documentos se realizará, bien mediante consulta "in situ", bien mediante copia. La Institución podrá disponer que no se realice una difusión del documento o una utilización con fines comerciales.

La Institución debe informar en el plazo de un mes del curso seguido por la solicitud y si hubiere denegación de acceso, ésta deberá remitirse por escrito al solicitante.

El siguiente apartado regula la posibilidad de recurrir y pedir confirmación de aquellas solicitudes que han sido consideradas negativas.

El régimen de excepciones está dirigido a proteger el interés público (seguridad pública, relaciones internacionales, estabilidad monetaria, procedimientos judiciales, actividades de inspección e investigación), la protección del individuo y de la intimidad, la protección del secreto en materia comercial e industrial, la protección de los intereses financieros de la Comunidad y la protección de la confidencialidad solicitada por la persona que haya facilitado el documento. Las Instituciones también podrán denegar el acceso al documento con el fin de preservar el secreto de las deliberaciones, si bien esto último podría ser objeto de una interpretación abusiva por parte de las Instituciones.

Por último, las Instituciones acuerdan revisar este Código de conducta después de dos años de experiencia.

Conclusiones

De lo expuesto cabe destacar, en primer lugar, que la Unión Europea no realiza distinción entre los documentos accesibles, salvo aquellos que pueden ser exceptuados de acceso y que en lo general coinciden con la mayor parte de las legislaciones y con el sentido común. Es decir, no limita el acceso a los documentos cuya tramitación ha finalizado, lo que quiere decir que es posible acceder a la información en las fases previas a la toma de decisiones.

En nuestro ordenamiento jurídico se habla en todo momento del acceso al archivo, o sea, cuando el procedimiento administrativo está concluido, es decir, cuando la decisión está tomada:

  • la Constitución, en su art. 105 b, indica que "la Ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos", y
  • la Ley 30/92 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su art. 37 dice: "Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando un expediente, obren en los archivos administrativos... siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud."

En segundo lugar, la Unión Europea no limita la condición del solicitante de la información, lo que se puede entender como que cualquier ciudadano europeo está en condiciones de solicitar la documentación. En cambio, la Ley 30/1992, en su art. 35 "Derechos de los ciudadanos", limita únicamente el acceso a conocer el estado de la tramitación "a los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos". Anteriormente, en el art. 31, define el "Concepto de interesado" como el correspondiente a aquellos "quienes lo promueven" o "tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión".

Como se puede apreciar, la Unión Europea realiza un salto adelante al no limitar el acceso a ninguna persona en concreto. Únicamente, se producen limitaciones en cuanto a los documentos a los que se puede acceder, existiendo en ambos casos una práctica coincidencia.

Igualmente, la Comisión Europea remite periódicamente al Diario Oficial para su publicación relación de los documentos transmitidos al Consejo, incentivando de esta manera un sistema de información activa.

De lo expuesto podemos concluir que la Unión Europea presenta, en lo referente a un sistema de información pasiva (previa solicitud), una actitud más avanzada que España, al no restringir, ni en el objeto, ni en el sujeto, el acceso a la información contenida en los documentos en poder de la Administración, más que en los casos que podemos denominar como "normales".

Es de desear que este marco no se quede en un plano teórico, ya que esta situación debe servir de guía para el resto de los Estados miembros y avanzar, de esta forma, en la reforma de la Administración prevista en el Tratado de la Unión Europea, dirigida a conseguir una mayor transparencia informativa, en pos de un mejor control de las instituciones, en definitiva una sociedad más participativa y democrática.

Por último, sería conveniente instar a los poderes públicos españoles, tanto centrales, como autonómicos y locales, para que trabajen hacia una legislación que de forma general regule el acceso de los ciudadanos a la información y los documentos administrativos.

Miguel Ángel Crespo. Secretaría de Información y Comunicación. Gabinete del Diputado General. Diputación Foral de Gipuzkoa.

Pza. de Gipuzkoa s/n, 20004 Donostia-San Sebastián

Tel.: +34-43-42 35 11; fax: 42 92 11

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